技術通報 282期_從車、銑床列管淺談職安署源頭管理二三事 2022.05.18
從車、銑床列管淺談職安署源頭管理二三事
文／機械安全發展部 陳崇賢 經理
自108年3月起，我國的業者開始留意到勞動部的TS標章，經過近半年的溝通協調，108.08.01先實施了非數值控制的傳統手動車、銑床申報登錄，並將具有數值控制能力的工具機公告延後到110.08.01實施。這段時間，在國內的工具機廠有的積極準備，有的氣定神閒，而在進口貿易商，多數則是積極了解詢問，其中以日商為最。截至目前為止，包含傳統手動及數值控制的車、銑床，完成申報登錄的案件數共計101案，其中車床43案，銑床78案。也就在本月初，勞動部「勞職授字第1100201859號」公告，讓國內工具機相關各界盼到結果，原訂今年開始列管的數值控制車、銑床，將再次延後到民國112年1月1日才施行。
至此，大部分廠商放下半懸的心情，也讓我們有機會再思考車、銑床列管以來，各界關切的問題。
▋ 列管對象
許多人都聽過「源頭管理」，幾乎從經濟部、衛生福利部甚至行政院農業委員會的相關各類管理對象都有，種類從農產肉品、食品到民生家電等用品都有，概念上是在製造、銷售的供應端起，先做好把關的工作，確保從源頭就能安全無虞的提供產品，所以並非勞動部所創；而這當中因為政府各主管機關掌管的業務不同，源頭管理的列管對象與方式也不一樣。
業界都普遍知悉的歐盟CE，就是典型的源頭管理作法，只不過歐盟的CE範圍相當廣，不僅止於我們熟悉的工業設備的機械安全，還包含家電、3C資訊產品、玩具等民生用品及醫療器材，統一都以CE標示表明為各列管指令的範圍，而與我國不同主管機關，各有列管識別標示的做法不同。
❶ 目前管理對象
勞動部職業安全衛生署（ 以下簡稱職安署）是依據取代「勞工安全衛生法」而在108.5.15修正公布的「職業安全衛生法」（以下簡稱職安法）第7條、第8條，實施工業機械設備安全的源頭管理措施。第7 條的精神是要求被公告列管的機械設備器具，必須先有符合「職安署」指定安全標準的證明文件，再到「指定之資訊申報網站」登錄這個指定的網站，也就是「機械設備器具安全資訊網」。
而職安法第8條與第7條不同，在公告列入「型式驗證」的產品，不能自行提出符合標準證明，而必須經由勞動部認可的「驗證機構」實施型式驗證合格，而且，第8 條所稱的驗證機構有個專有名稱「型式驗證機構」，與第7條引用的「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」中可出具合格證明書的單位（包含a.「型式檢定機構」與b.「國內外認證組織認證之產品驗證機構」）有明顯不同，熟悉歐盟CE 機械指令的朋友，到這裡應有似曾相似的感覺，感覺很像機械指令(2006/42/EC) 附件四，必須由Notify body（歐盟在EA,the European cooperation for Accreditation 協調下，由各會員國認證代表組織認可的驗證機構）驗證合格才能投入歐盟市場的概念。
事實上，在我國「職安法」第7條、第8條之所以被認為源頭管理，就是都必須證明符合安全標準後，才可產製運出廠場或輸入，其中第7條還包括租賃、供應或設置，管制的商業活動情境較廣，不過都在進入市場交付購置者前必須完成標示，為了便於識別所以兩者的標示並不相同，至於如何分別可從如下表一參考。
歐盟在定義機械指令範圍後，就廣泛的一次全部納入，當中有許多法令需要搭配，而且〝機械指令附件一〞的基本健康與安全要求(E.H.S.R.) 也發揮重要功能，使得歐盟即使在相關安全標準仍在發展的階段仍能推動源頭管理。相較於大家接觸較久的歐盟CE機械指令，我國的職安法是以公告的方式，逐步增加列管的機械設備器具，所以，未來勞動部仍將經由職災案件與職災給付的統計分析，依據國內製造業發展與職安管理需求增加列管範圍。提醒大家過去勞委會時期管理的天車、壓力容器等這類勞動部定義的危險性機械設備，並不是以前述第7條、第8條規定管理。
❷ 列管範圍
即使是同類產品，不同用途目的下會產生設計與製造的差異，所以即使公告列管的機械設備的大類別，也可能不是職安署列管的對象，勞動部在這部分則是結合邊境管制措施的需要，以通關代碼申辦作業說明的公告（如圖一）補充，舉例來說：所謂的衝剪機械，大類包含了衝床、剪床與摺床，但勞動部職安署更進一步說明列管的條件為：
(1) 非以人力或獸力為機械運作動力，且符合以下所有條件之衝剪機械：
a. 衝程>6mm。
b. 滑塊移動速度>30mm/s。
c. 常態作業為人工上下料。
d. 金屬材料冷作加工用。
(2) 金屬冷作加工係指利用上下滑塊之模具或刃具，使用動力移動滑塊，藉由滑塊間的模具或刃具重擊放置於其間之常溫狀態金屬料件，進行衝壓、剪切、折彎、壓製或塑造成模具所預期的成品形狀與尺寸。
前述舉例因檢驗標準依據的是勞動部「機械設備器具安全標準」，但實際是勞動部頒定的法規，格式與我國的中華民國國家標準（CNS 標準），甚至ISO 國際標準不同，並未在標準中說明適用的機械設備範圍，所以特別在公告中補充；至於車、銑床依據的是國際標準ISO 23125、ISO 16090-1，所以適用的對象就會以該標準中第1 節「Scope」的部分來檢視，雖然如此仍會有些產品在認定上會落入模糊的區域，近期就有些具銑削加工能力的設備有認定的顧慮，如從中國大陸進口的坡口機、日本進口的開先機，雖都以銑刀旋轉進行切削，但實際上坡口機（如圖二）卻是邊加工邊移動整個設備的位置，這樣的特徵並不符合ISO 16090-1 標準中「stationary」（定置）的定義，所以職安署謹慎的確認後，在邊境管制階段就予以排除列管。
相對於坡口機，開先機則雖不像銑床，但確實有多個軸向移動及多銑刀軸進行加工，確實具銑削能力，符合標準所稱具銑削能力及定置的特性，且適用標準並無問題，此外，職安署也獲悉開先機 （如圖三）確實曾發生過職災致死的案例（非圖例公司產品致災），所以判定屬於「未來」應列管的對象。
那麼，勞動部在通關代碼申辦作業說明公告中又如何處理模糊地帶的車、銑床設備？
在公告的附件（如圖四）中有三個欄位，由左至右分別是：產品名稱、產品範圍說明、屬「375」代號納管之貨品稅則，從「產品範圍說明」可以找到職安署對列管機械設備的範圍設定，以車床為例除說明的第1項描述「適用對象」，第2項則敘述排除對象（以下例舉之排除對象名稱僅供參考）：
(1) 常態加工之工件非為金屬材料者，例如木質或非金屬材料之車削機械、竹筷加工機。
(2) 常態加工為使用人力或獸力作為機械運作動力者，例如人工腳踏或手轉輪式車製機。
(3) 常態加工非為 ISO 23125:2015 之第3.4.3節給定定義與圖三顯示機械架構之定置型金屬材料加工用車削機與車削中心機，例如攜帶式瓦斯管車牙機、管線工程之可攜式車削加工之專用機械。
(4) Group 1 機械之常態加工非為ISO23125:2015 之第3.4.3 節所定義無數值控制之手動控制車削型態者，例如自動化車削加工之機械。
(5) 常態加工非為車削作業者，例如採用衝壓、剪切、折彎、壓製、輥軋或輥製、鋸、搪、刨、磨、銑、鑽、鎚、拉製或塑造成模具所規範或預期的成品形狀與尺寸型態等加工模式之機械，或組裝作業用起子或扳手機械。
(6) 非為完整成品，為其零組件或配件。
(7) 屬納管項目但未達實施日期者，例如Group 2至Group 4之金屬車削機與車削中心機。
上述內容對於進口設備的代理業者或報關企業關係密切，而習於在過內銷售的國內製造業界先進可能比較少接觸，但國內業者的產品仍可能因出口參展或維修理由，而受邊境管制措施影響，建議仍應注意。
▋ 邊境管制措施
迄今仍有業界先進對勞動部列管措施的範圍感到困惑，擔心出口時受管制，實際上管理目的是確保在我國勞動部職安法施行範圍內，公告列管的機械設備器具能符合指定安全標準，所以僅在我國境內勞動部管轄範圍的勞工作業場所，出口產品自然不在範圍內。
什麼是邊境管制？
既然要「源頭管理」機械設備的安全問題，就必須面對全球貿易下自境外進入（或移入）的產品，也必須一視同仁的要求符合指定標準，那麼如何做邊境的管制，勞動部職安署的做法與其他行政單位相同，都是搭配海關，透過提供國際間稱為HSCode 的貨品號列，藉由業者通關時，將「可能」列管的產品挑出。讀者若注意到前述的通關申報公告附件有「屬「375」代號納管之貨品稅則」的欄位，其功能就是在告知海關，利用所列出的HS Code 篩選，而稱「375」代號，則是這組代號的意思是來自職安署的設定，須聯繫職安署確認。
請注意，筆者在前述說明「可能」列管來描述，原因是勞動部提供的「375」代號，只用於減緩還未完成源頭管理產品的進口，也就是說「375」代號中的Hs Code 不代表一定要做「申報登錄」或「型式驗證」，這是很多報關行一開始誤會的，勞動部都會通知業者提供產品資訊做確認，較像在篩子裡〝挑東西〞，而要挑的是〝需要列管的機械〞。而經濟部標準檢驗局的商品驗證，是以貨品號列認定列管對象，所以設定好號列後只需將篩出的對象，投入商品驗證的處理「系統」中，這當中的差異就在於工業設備的多樣性，一般民生消費產品因批量生產，規格比較相近所以邊境管制措施比較容易執行。
1. 先行放行與免驗證
因勞動部「375」代號，無法直接提領貨品的業者，需要面對的第1 個問題是辨別列管與否，一旦確認符合列管條件，業者還有第2個問題須思考，進口屬於列管的機械設備是否投入生產現場供勞工操作使用？答案若確定不投入生產現場，則可申請「免驗證」，若將交付勞工操作使用，則須申請「先行放行」。提醒讀者，「免驗證」中的產品若產品仍留在國內，勞動部將會定期確認該設備的存放狀況，直到銷毀報廢才結案。
2. 免申報登錄
免申報登錄的對象，像是前述比喻中人工挑選篩子中不想要的部分，可能是號列選錯，也可能是特殊產品無法適用列管條件，那麼這類產品在確認後，就可透過ML999999999989回覆給海關後提領貨品，目前從報關業者回應的訊息稱「多數海關單位會要求出示相關資料證明確定屬於免申報登錄」，請相關的各界先進稍作留意。
▋ 技術性貿易障礙(TBT, Technical Barriers to Trade)
還有些記憶的業界先進， 可能還記得PMC 在早期介紹並輔導國內業者申請CE 的研討會上，曾經提起過這樣的概念「歐盟這類以安全、健康甚至環保為訴求，要求須提供符合證明才能進口到歐盟的做法，其實是種非關稅的、技術性的貿易障礙，是種用來保護當地產業的作法」，相信各位資深先進也定能體會當年為能出口歐盟所遇到的種種不便，而能一路堅持迄今，我國工具機業的技術能力也確實增長。
當年標檢局協助勞委會，首度藉由「商品檢驗法」要列管衝剪機械時，就在半年前的97.12.31前公告並同步透過WTO秘書處通知所有WTO會員國，在沒有會員國異議的情況下，正式在98.7.1開始實施，勞委會早期曾設法提供經費補助當時的申請業者，但顧忌WTO的TBT原則，因此轉型改為補助使用者，有關TBT的原則，詳細內容可參考「經濟部國際貿易局」網站介紹TBT主要六大原則：
1. 不歧視待遇及國民待遇原則
2. 貿易障礙避免原則
3. 技術規格調和原則
4. 技術性法規等同原則
5. 符合性評估結果相互承認原則
6. 透明化原則
[ 資料來源: 經濟部國際貿易局]
今天在勞動部的源頭管理措施上也同樣的適用，只不過大多數人看到的是勞動部保護勞工作業安全的出發點，想到的是雇主可能不能接受，機器的銷售價格早已固定…。勞動部所無法強調的是，這項政策除保障勞工外，其實也在替國內產業機械產業建立保護措施，提供技術性貿易障礙，拉開競爭者與我國業者間的距離。
而勞動部此次列管也確實考慮到前述6 項原則的特性，其中選定國際標準是特別就「技術性法規同等原則」去思考，選定國際標準的好處，既是我國業者早有CE 安全設計製造的能力技術，又是國際間普遍接受的標準，不致為WTO會員國反對為難，如果另訂安全標準，不僅從WTO 會員國間需要再說明標準，國內業者間也等於過往藉由CE 證書取得的資格都須重新申請，這樣的結果恐怕對國內本地業者反而不便，更增添成本支出。
從列管以來，本中心同仁在接聽經由勞動部轉介而來的洽詢電話中，這兩年間有事業單位自行辦理設備進口，有些是以無產製理由辦理國內少見的設備，不少是因低價而選購的產品，當然也有因回流遷廠惜物愛物仍申報進口的中古機械，由於列管措施這類進口自用的事業單位，在「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」中因輸入者的身分而成了「申報者」，可想見需要多花費檢驗、建立技術文件等工作的時間與人力成本，所以筆者多建議這樣的業者放棄進口，改買國內已申報登錄完成的產品，也期盼能增加國內合格產品銷售的機會。
▋ 結論
本次的淺談分享，除希望能幫助相關業界先進了解列管措施，避免未來列管後遭遇申報問題困擾外，也不無藉此澄清說明的用意，如今「勞職授字第1100201859 號」公告後，有原訂辦理檢驗的業者暫緩作業，對筆者而言壓力是減輕了，而競爭者的產品仍繼續進口到我國，與我國業者間的差距還有多遠，只能留待各業界先進觀察。
盼望國內業者先進，利用這段暫緩時間，盡快做好準備，與國內使用者溝通好正確安全的操作習慣，在生產效率與作業安全間找到平衡點，提醒使用者思考不安全機械的潛藏安全成本，「職安法」已經為業者爭取到安全設備的發展法源空間，操作者的安全觀念，也需要業界先進一起協助改變，而我們仍將一如初衷繼續回答各界的問題，提供真心的服務。
▋ 參考資料
1. 勞動部公告「勞職授字第1100201859 號」
2. 勞動部「職業安全衛生法」
3. 勞動部「機械設備器具安全資訊申報登錄辦法」
4. 坡口機網路資料https://ispeak.vibaike.com/28573
5. 開先機DAITO 公司網站https://www.daito-seiki.com/english/product/
6. 勞動部職安署「機械設備器具安全資訊網」https://tsmark.osha.gov.tw/sha/public/fileDownloadList.action
7. 經濟部國貿局「技術性貿易障礙協定」https://www.trade.gov.tw/cwto/Pages/Detail.aspx?nodeID=404&pid=311189